随着人类社会的物质文明和精神文明的丰富和发展，生态文明建设越来越受到人们重视，加强生态保护已成为全球性共识。党的报告提出“建设生态文明”、“建设生态补偿机制”。近几年来，国家先后开展了包括防护林体系建设、退耕还林、水土治理、江河流域生态保护等在内的大规模的生态建设工程，各地积极贯彻有关生态保护的政策。福建省委、省政府高度重视生态建设，结合区域生态保护的需要，建立了公益林生态补偿制度，就九龙江、闽江等流域生态保护实施生态补偿机制等。厦门经济特区还结合实际制定了《厦门市环境保护条例》、《厦门市海洋环境保护规定》等法规，对生态补偿标准、方式及相关公益诉讼等制度作了尝试性规定，这些制度对加强生态建设发挥了重要作用。但是，随着国民经济的飞速发展，我国面临的生态环境形势依然严峻，生态环境保护的建设工作远远滞后于经济发展形势。究其原因，主要是生态保护的法律制度还不完善，特别是生态补偿制度不统一、不健全，导致我国有关生态保护措施落实不到位、保护工作不平衡等。主要表现：一是我国生态补偿制度的分散建立，缺乏统一性。我国先后开征了矿产资源、生态公益林、退耕还林、退牧还草等生态补偿费用，相关内容散见于《矿产资源补偿性征收管理规定》、《森林法》、《退耕还林条例》等法律、法规和政策文件之中。这些规定缺乏统一的立法原则指引，管理体制上存在多头管理的问题，补偿标准上存在不同领域、不同区域不同标准的问题，补偿方式上存在不规范的问题等。分散的生态补偿规定仅对某个要素进行补偿，造成整体功能保护不足，各个领域的生态补偿工作不平衡。因此，需要进行生态补偿的专门综合立法，对生态补偿制度实施进行全面指导，建立统一的生态补偿机制，协调各方利益，以实现公平、合理补偿之价值目标。二是我国生态补偿制度的实践不协调，缺乏可持续性。由于法律制度不完善，生态补偿实践主要是依靠行政手段，有的补偿不到位，有的收费后不治理，补偿标准随意性大，补偿受益者与需要补偿者脱节等。而有些建设项目属政府投资建设、政府制定补偿标准、政府落实治理措施、政府监督实施，既是运动员又是裁判员、还是规则制定者，这样制度设计只是地方政府主动推进生态补偿工作的重要措施，但缺乏可持续性。生态补偿是一个利益平衡的动态协调机制，要求对生态利益和经济利益、生存利益和发展利益等予以协调，以实现环境合作，多方利益共赢，对生态补偿进行统一立法日趋迫切和必要。三是我国生态补偿制度的内容不完善，可操作性不强。我国现行有关生态补偿规定中，有的比较原则，导致操作性不强，实施效果不明显，法律制度的权威也受到影响。补偿资金方面，目前主要靠财政投入来保护生态，这远远不够的，“谁受益谁补偿”的原则没有很好的机制保障实施，区域经济和社会发展不平衡，生态保护地区承担大量的保护任务，但受益有限，经济发展制约其保护生态的积极性和工作动力。现行的各项生态补偿制度需要进一步完善，并将其纳入统一的生态补偿体系之中，构建全国统一的生态补偿体制。建立和完善生态补偿体系，是维护社会公平、促进人与自然和谐相处的重要手段之一，对于建设和谐社会意义重大。通过生态补偿立法，将生态补偿提到法律制度实施的高度，是生态补偿公平、合理、有效的根本保障。据悉生态补偿立法已被国家有关部门提上议事日程，建议加快立法步伐，尽早颁布实施。1.立法目的。直接目的是建立和完善生态补偿制度，维护生态安全、公平和可持续；间接目的是促进区域协调发展，从而达到推进生态文明建设的目标。2.生态补偿的含义。生态补偿是指按照“谁保护谁收益，谁受益谁补偿，谁损害谁补偿”的原则，因生态环境保护而丧失发展机会的单位与个人应获得补偿，生态环境受益单位与个人应对生态保护进行补偿，利用生态环境和自然资源的单位与个人必须对其所造成的生态损害进行补偿。3.生态补偿的原则。主要包括：污染破坏者与受益者分担补偿原则、国家集中补偿为主与社会分散补偿为辅的原则、保护地区与受益地区共同发展原则、充分补偿与适当补偿相结合原则、生态效益与经济效益相结合原则。4.生态保护规划。我国要进行重要生态功能区域规划，对重点生态区域予以特别保护。5.生态补偿管理体制。在建立管理体制中，需要区分三种情况作出规定：一是不同行业领域生态补偿主管部门工作协调机制；二是区域生态补偿合作机制；三是中央政府地方政府的生态补偿责任与管理体制。（二）分则。主要包括生态补偿主体、补偿方式、补偿标准、补偿资金使用和监督管理及责任等。1.界定生态补偿主体。在生态补偿法律关系中，明确界定补偿一方和受补偿一方的范围。⑴按照“谁保护谁收益，谁受益谁补偿，谁损害谁补偿”的原则，生态补偿金的受偿者应该是在保护过程中发展受到限制，利益受到损失的单位和个人。从土地权益角度，作为集体土地的所有权和使用权者，集体土地被划为保护地，对农村和农民以及依法承包者所造成的损失最为明显；同时，国有土地的依法经营者和承包者，由于生态保护的需要，土地使用权受到限制，权益也受到损失，也应列为受偿对象。在规定受偿主体范围时，还要考虑地区间生态补偿的特殊性，明确重点生态区域保护受益之后具体承受者。⑵享受了生态服务功能的单位与个人，以及对生态环境造成损害的单位和个人应当成为生态补偿费的支付者。作为补偿一方，包括直接破坏生态资源的单位和个人，如房地产开发、矿产资源开发、海域使用等直接占有资源或破坏资源的单位和个人应列为支付者；还应包括间接地对生态环境服务功能的损害较大的单位和个人，如排污单位和个人等。在规定补偿责任中，还应当就江河流域等区域生态补偿责任主体进行明确，如实行地方政府排污总量控制制度，对超标准排污的要承担相应的补偿责任甚至要承担惩罚性的赔偿责任。各省级政府应当按照有关规定，全面开展生态公益林和饮用水水源保护区的区划定界工作，对辖区内自然保护区、生态公益林、水源保护区立桩定界，明确权属关系。各省林业行政主管部门、自然保护区行政主管部门、环境保护行政主管部门应当与村集体经济组织或承包者签订生态保护与补偿协议，确定保护范围与面积，明确权责。2.明确生态补偿方式。根据不同的受偿对象的特点，可以采用不同的补偿方式，主要包括政府补偿、市场补偿和其他补偿方式。⑴财政转移支付补偿。对于各地因保护生态环境而导致的财政损失，采用财政转移支付的补偿方式。财政转移支付是普惠性补偿，也是最容易实施的手段。我国现有的生态补偿机制主要采用财政转移支付方式，如国家需要对西部生态环境保护的生态补偿以及福建等生态保护重点区域所在地实施的生态补偿。根据需要建立生态移民补偿制度，加大区域生态保护力度。⑵对于保护地区范围内居民因生态保护而丧失发展机会和经济利益的损失，采用居民民生补偿，提高保护区居民的整体生活和保护生态环境积极性。⑶对于土地被划为保护地而不能自主经营造成的损失，采用直接权益损失性补偿，可充分调动土地使用者的生态保护积极性，实现从“要我保护”向“我要保护”转变，达到以生态补偿促进生态环境保护的目的。⑴需要补偿金额。以土地权属为载体，以直接机会成本为依据确定需要补偿的金额。包括：划定的生态公益林中，农民集体土地可能产生的经济效益；生态公益林管护要求对林农造成的经济损失等。⑵可以补偿金额。从政府直接补偿金额、资源使用费、损害补偿费等方面，确定补偿金额。⑴建立生态补偿专项基金，确定专门机构设立专门账户，实行专户管理、专账核算，确保资金安全，专款专用。⑵基金来源主要包括：一是财政资金，由国家和各省财政共同承担。各省财政承担的补偿资金额度根据各省的生态区位及其对生态保护贡献大小以及财力水平确定。各省财政承担的补偿资金通过年终结算上解省级财政统筹安排。二是社会资金，单位与个人依法应当缴纳生态补偿费等。生态补偿费实行分级管理，具体收费办法，由各省具体规定。同时专项资金可以接受社会捐赠和国际援助等社会资金。⑶在生态补偿资金使用过程中，要加强管理，科学合理使用，建立生态补偿资金使用绩效考核评估制度，将补偿资金与保护效果挂钩，明确政府、集体和个人在受偿的同时需承担相应的保护责任，并根据考核结果落实生态补偿。绩效考核或协议责任履行合格的，可以全额拨付生态补偿资金；考核不合格或未按协议履行生态保护责任的，按量化指标的比例扣减补偿资金。5.强化监督与责任。生态补偿涉及整体利益与局部利益、长远利益与短期利益、国家利益与集体利益和个人利益之间的协调，有关生态补偿立法在强化宏观指导和监督方面，要落实相应责任制。⑴建立政府生态保护绩效评价制度，确立各市县交接断面水质、饮用水源水质、生态公益林管护成效等指标作为各省政府生态保护绩效评价指标。评价结果报国家财政行政主管部门作为资金拨付依据，同时作为绩效考核的重要指标。⑵受偿的各省人民政府应当采取有效措施，保证辖区内的自然保护区、生态公益林和水源保护区的生态环境质量逐步提高。受偿的单位与个人应当按照签订的生态保护与补偿协议，履行生态保护责任。⑶加强监督检查，健全监督机制，加强权力机关对行政机关的监督、上级行政机关对下级行政机关的监督、强化监察及审计的专门监督、接受司法监督。⑷进一步明确各生态保护的有关行政主管部门应当对受偿的单位与个人履行协议情况进行监督检查，对破坏生态行为的监督检查及处理力度。（三）附则。主要规定法律的解释、生效日期，同时可以授权各省、自治区、直辖市制定实施细则等。